Sendika, işçilerin ortak çıkarlarını korumak ve geliştirmek için bir araya gelmiş bir işçi örgütüdür. Kapitalist sistemde hukukî koruma altında varlıklarını sürdürebilmeleri, sistemin sınırları içerisinde kalmayı kabul etmelerine bağlıdır. Kısaca sendikalar, kapitalist bir ekonomik sistemde sömürüyü sınırlandırabilmek için işçilerce kurulmuş düzen içi örgütlenmelerdir. Kapitalizmin hâkim üretim biçimi olduğu 19. yüzyıl başlarında ortaya çıkmışlar, uzun süre yasaklar ve baskılar altında var olmaya çalışmışlardır. Bu baskı ve yasaklara karşı verdikleri mücadelede siyasal sistemi demokratikleştirip, içeriğini zenginleştirerek kendilerini meşrulaştırmışlardır. Bu bir uzlaşmadır. Devlet “ben güçlü işveren karşısında sizin güçlerinizi bir araya getirerek haklarınızı korumanızı kabul ettim ancak siz de kapitalizmi kabul edeceksiniz” diye özetlenebilecek bir uzlaşı sonucu sendikal hakları anayasal koruma altına almıştır.
Sendikaların üyelerinin ortak çıkarlarını korumak amacıyla yürüttükleri en önemli faaliyet ise, üyeleri adına toplu pazarlık yaparak çalışma koşullarını ve ücreti toplu iş sözleşmeleri aracılığı ile belirlemeleridir. Toplu sözleşmeler aracılığı ile barış sağlanacak, işçiler toplu sözleşmelerin yürürlük süresi içerisinde eylem yapmayacaklar, işveren de toplu sözleşmeden doğan yükümlüklerini harfiyen yerine getirecektir. Toplu sözleşme görüşmelerinde grev hakkı ile işverene denk bir güç hâline gelmiş olan işçiler çalışma koşullarını iyileştirip ücretlerini arttıracaklar, toplu sözleşme gelir arttırıcı bir işlev görecektir. İşçilerin gelirini arttıran, iş barışını sağlayan toplu sözleşmeler aracılığı ile düzen sağlanacak, sistem kuralları önceden belirlenmiş bir düzen içerisine girecektir.
Toplu sözleşmenin bu işlevini yerine getirmesinin de asgarî koşulları vardır. İşçiler, sendikaları özgürce kurabilme hakkına sahip olmalıdırlar. Sendikanın hangi düzeyde kurulacağına, hangi düzeyde toplu pazarlık yapacağına işçiler özgürce karar verebilme hakkına sahip olmalıdırlar. Kısaca sendika seçme özgürlüğü güvence altında olmalıdır. İşçiler sendika seçme özgürlüğünü özgürce kullanabilmelidirler. Sendikalar işçilerin örgütü olmalı, devletten ve işverenden bağımsız olarak faaliyet yürütebilmelidir.
Son olarak sendikal hakların bölünmezliği ilkesi gözetilmiş olmalıdır. Sendikal haklar; grev ve toplu sözleşme hakkı gibi, biri olmadan diğerinin anlamını yitireceği, birinin varlığının diğerinin varlığını koşullandırdığı haklardır. Bu nedenle grev ve toplu sözleşme hakkından yoksun sendikaya sendika demek olanaklı değildir.
Türkiye’de grevli toplu sözleşmeli sendika hakkı ancak 1961 Anayasası ile hukuken tanınan haklar hâline gelmiştir. Ancak, her yasal düzenleme hem güvence hem sınırlama anlamına gelmektedir. 1961 yılında çok düzeyli olarak kabul edilen toplu pazarlık sistemi, 12 Eylül darbesi sonrası kabul edilen 1982 Anayasası, sendikalar ve toplu sözleşme yasaları ile cendere içerisine alınarak eşine az rastlanır bir şekilde sınırlandırılmıştır.
1963-1980 döneminde sendikalaşma düzeyi
ve çok düzeyli toplu pazarlık
Türkiye sendikacılık tarihinde 1963-1980 yılları arası, sendikal hakların kurumsallaşması ve örgütlenme modellerinin çeşitliliği açısından kritik bir dönemi ifade etmektedir. Bu dönemde sendikaların faaliyet alanları ve örgütlenme düzeyleri, işyeri, işkolu veya bölge esaslarına göre farklılaşmıştır. Sendikaların kendileri için öngördükleri bu faaliyet alanları, sendikacılığın düzeyini belirlemiş; işkolu, işyeri veya meslek düzeyinde örgütlenme modellerinin ortaya çıkmasına zemin hazırlamıştır. Bu çeşitlilik, en geniş anlamda sendika kurma ve sendika seçme özgürlüğünün tanınması açısından hayatî bir öneme sahip olmuştur.
- 274 sayılı Sendikalar Kanunu ve örgütlenme özgürlüğü
Dönemin temel yasal dayanaklarından biri olan 274 sayılı Sendikalar Kanunu, kendisinden sonra yürürlüğe girecek olan 2821 ve 6356 sayılı yasalara kıyasla örgütlenme özgürlüğü açısından çok daha geniş ve kapsayıcı hükümler içermekteydi. Yasanın 1. maddesi, işçilerin kurabileceği örgütleri “sendika, birlik, federasyon ve konfederasyonlar” olarak sıralayarak örgütlenme hakkını geniş bir yelpazede tanımlamıştır.
Yasanın 9. maddesi, sendikaların hem işyeri hem de işkolu düzeyinde kurulabilmesine olanak tanımıştır. Bu düzenlemeye göre:
İşyeri sendikaları: Aynı işyerinde çalışan işçileri kapsamına alan örgütlenmelerdir.
İşkolu sendikaları: Aynı işkolundaki işyerlerinde çalışan işçileri veya birbirleriyle ilgili işkollarında çalışan işçileri bünyesinde toplayan örgütlenmelerdir.
274 sayılı yasa, sendikaların üst kuruluşlarını da detaylı bir şekilde tanımlayarak “Birlikler”, “Federasyonlar” ve “Konfederasyonlar” ayrımına gitmiş, bu örgütleri şu şekilde tanımlamıştır:
Sendika birlikleri: Belirli bir mahal veya bölge sınırları içinde, birbirleriyle ilgili olmayan çeşitli işkollarında dahi olsa, mevcut sendikaların en az ikisinin bir araya gelmesiyle kurulan örgütlerdir.
Federasyonlar: Aynı işkolunda ve o işkolu ile ilgili işkollarında kurulmuş olan sendikalardan en az ikisinin bir araya gelmesiyle oluşan yapılardır.
Konfederasyonlar: Sendika birlikleri, federasyonlar ve Türkiye çapında faaliyette bulunmayı amaç edinmiş işkolu esasına göre kurulmuş sendikalardan en az ikisinin bir araya gelerek oluşturdukları en üst çatı örgütlenmedir.
- Toplu pazarlıkta yetki ve düzey tartışmaları
Sendikal örgütlenmeyi tek bir tipe indirgemekten kaçınan 274 sayılı yasa ile paralel olarak, 275 sayılı Toplu İş Sözleşmesi, Grev ve Lokavt Kanunu da toplu sözleşme birimini hem işyeri hem de işkolu olarak belirlemiştir. Bu ikili yapı, toplu pazarlık süreçlerinde esneklik ve kapsayıcılık sağlamayı amaçlamıştır.
275 sayılı yasanın 7. maddesi uyarınca, bir işkolunda çalışan işçilerin çoğunluğunu temsil eden işçi federasyonu veya işkolu esasına göre kurulmuş işçi sendikası, o işkolundaki işyerlerini kapsayan toplu iş sözleşmesi yapmaya yetkili kılınmıştır. Bu hüküm, işkolu veya federasyon çatısı altında örgütlenmiş sendikaların, işkolu düzeyinde toplu sözleşme yapma hakkını, o işkolunda çoğunluğu sağlamaları koşuluyla elde etmelerini sağlamıştır.
Aynı maddenin devamında, işyeri sendikalarına da işyeri düzeyinde toplu sözleşme yapma hakkı tanınmıştır. Madde, “Bir veya birden fazla işyerinde çalışan işçilerin çoğunluğunu temsil eden sendika, o işyeri veya işyerleri için toplu iş sözleşmesi yapmaya yetkilidir” hükmünü getirmiştir. Böylece, 274 ve 275 sayılı yasalar, çoklu düzeyde örgütlenme ve bu örgütlenme biçiminin mantığı ile uyumlu şekilde çoklu düzeyde toplu pazarlık yetkisini kabul ederek, sendika çokluğu ilkesini ve sendika seçme özgürlüğünü en geniş manada hayata geçirmiştir.
- Meslek sendikacılığı tartışmaları
Dönemin en hararetli tartışmalarından biri, meslek sendikacılığı üzerine yoğunlaşmıştır. 274 sayılı yasa meslek sendikacılığının kurulmasını yasaklamamış olsa da 275 sayılı yasa bu sendikalara toplu sözleşme hakkı tanımamıştır. Bu durum, yasanın meclis görüşmeleri sırasında ciddi tartışmalara neden olmuştur. Muhalefet partileri ve Türk-İş, meslek sendikalarına toplu iş sözleşmesi yapma yetkisi verilmesine, “güçlü sendikacılık” ilkesi ve “düzenin bozulmaması” gerekçeleriyle karşı çıkmışlardır.
275 sayılı yasanın hükûmet tasarısı aşamasında, 7. maddenin 3. fıkrasında belirli koşullarda ve zorunlu hâllerde meslek düzeyinde toplu iş sözleşmesi yapma olanağı veren bir hüküm yer almaktaydı. Tasarıdaki bu hüküm, bir işyerindeki çeşitli işçi kategorilerini temsil eden sendikaların, işin niteliğinden ötürü zaruret bulunan durumlarda ayrı ayrı toplu sözleşme yapabilmelerini öngörüyordu. Zaruretin varlığına ise başvuru üzerine Yüksek Hakem Kurulu karar verecekti.
Tartışmalar sonucunda, yasa tasarısının ilgili fıkrasının kapsamı daraltılarak sadece “deniz ve hava ulaştırması işkollarında” uygulanacağı belirtilmiş, daha sonra ise Senato ve Meclis görüşmelerindeki itirazlar ve Geçici Komisyon Sözcüsünün de eleştirilere katılmasıyla, küçük sendikaların kurulabileceği endişesiyle bu fıkra tamamen metinden çıkarılmıştır.
- Sendikalaşmanın merkezîleşmesi ve sendika enflasyonu iddiası
274 ve 275 sayılı yasaların sağladığı çoklu düzeyde örgütlenme özgürlüğü, çalışma yaşamında sendika sayısında belirgin bir artışa neden olmuştur. 1967 yılında yapılan bir araştırmaya göre, toplam sendika sayısı 711’e ulaşmıştır. Bu sendikaların 218’i işkolu düzeyinde, 127’si ise işyeri düzeyinde kurulmuştur.
Bu dönemde, sendikalaşmanın düzeyi (işyeri, işkolu, meslek vb.), sendika çokluğu ve sendika seçme özgürlüğünün sınırlarını belirleyen temel bir tercih olarak öne çıkmıştır. Eğer sendikalaşma düzeyi tek bir tiple sınırlandırılırsa (örneğin sadece işkolu sendikacılığı), toplu pazarlığın birimi de zorunlu olarak sınırlanmış olacaktır.
Diğer yandan, farklı düzeylerde sendikaların kurulabilmesi; işçilerin gücünü dağıtacağı, sarı sendikacılığın önünü açacağı ve malî açıdan zayıf sendikaların ortaya çıkmasına neden olarak “sendika enflasyonuna” yol açacağı gerekçeleriyle eleştirilmiştir. Güçlü, merkezîleşmiş ve demokratik işleyişe sahip sendikalar, işçi hakları mücadelesinde önemli araçlar olsa da, yasalar zoruyla merkezîleştirilen ve tek tipleştirilen bir sistem, sendikaların zamanla işçilere yabancılaşmasına ve şeklen var olan örgütlere dönüşmesine neden olma riski taşımaktadır.
Nitekim 1963-1980 yılları arasında sendika sayısının çokluğu ve çok düzeyli toplu pazarlık yapısına rağmen, işçilerin gönüllü mücadelesiyle etkili bir sendikacılık yaratılabilmiştir. Buna karşın, 12 Eylül 1980 sonrası getirilen zorunlu merkezîleşme ve baraj sistemleri, sendikaların hak mücadelesindeki etkinliğini 1963-1980 döneminin gerisine düşürmüştür. Nitekim literatürde 1961-1980 arası dönem, devletin tüm engelleme çabalarına ve sendikal bölünmelere rağmen, işçiler ve sendikalar için “altın çağ” olarak nitelendirilmektedir.
1980 sonrası dönemde toplu pazarlığın düzeyi
- Ekonomik kriz ve 24 Ocak Kararları
Türkiye, 1970’li yılların sonlarına doğru, dünya ekonomisindeki durgunluk ve sermaye birikimi yetersizliği nedeniyle derin bir ekonomik krizle karşı karşıya kalmıştır. 10 Ağustos 1970’teki devalüasyon ve ardından gelen petrol krizleri, ithal ikameci sanayileşme modelini sürdürülemez hâle getirmiştir. Enflasyon 1977 yılından itibaren üç haneli rakamlara ulaşmış ve reel ücretler hızla gerilemeye başlamıştır.
1979 yılı sonunda kurulan azınlık hükûmeti, Turgut Özal liderliğinde hazırlanan ve 24 Ocak 1980 tarihinde ilan edilen istikrar programını (24 Ocak Kararları) devreye sokmuştur. Bu kararlar, Türkiye’nin ithal ikameci modelden ihracata dayalı büyüme modeline geçişini simgelemekteydi. Yeni modelin temel özelliği, “ücretlerin düşürülmesi yoluyla yurtiçi talebin daraltılarak yurtdışı pazarlara ihraç edilecek bir artığın yaratılması” hedefiydi.
Programın başarısı, işçi ücretlerinin baskılanmasına bağlıydı. Ancak mevcut özgür toplu pazarlık düzeni, işçilerin yeni sözleşmelerle ücretlerini artırmasına olanak tanıyordu. Hükûmet, Toplu Sözleşme Koordinasyon Kurulu aracılığıyla ücretleri kontrol altına almaya çalışsa da 1980 yılında toplu sözleşme görüşmelerinin çoğu uyuşmazlıkla sonuçlanmış ve grev kararları alınmıştır. Hükûmetin çok sayıda grevi ertelemesine rağmen, özgür toplu pazarlık düzeninin olduğu bir ortamda 24 Ocak Kararlarının öngördüğü düşük ücret politikasını tam olarak uygulamak mümkün olmamıştır. Bu ekonomik program, ancak 12 Eylül 1980 darbesi ve sonrasında kurulan darbe hukukuyla tam anlamıyla uygulanabilmiştir.
- 12 Eylül darbesi ve yeni hukukî düzen
(2821-2822 sayılı yasalar)
Devletin ittihatçılardan başlayarak sendikaları olanaklı olduğu ölçüde işçi hareketini kontrol edecek kurumlar olarak konumlandırma uğraşı kriz dönemlerinde çok daha net görülebilmektedir. Türkiye’de endüstri ilişkileri sistemini 1983 yılından sonra 12 Eylül darbesi sonrası yapılan düzenlemeler şekillendirmiştir. 12 Eylül darbesini yapanlar ve darbe sonrası sendikal hakların yeniden tanımlanması sürecinde görev alanlar net bir şekilde iyi ve kötü sendikacı tarifi yapmışlardır. 12 Eylül sonrası dönem için yapılan iyi sendikacı tanımında 1963-1980 döneminde Türkiye’de yaşanan sendika pratiği ve bu pratiğe duyulan tepki belirleyici olmuştur. 12 Eylül darbesi sonrası yürürlüğe giren 1982 Anayasası 1961 Anayasasının sendikal haklara ilişkin hükümlerine tepki niteliğinde hükümler içerdiği gibi, bu anayasaya uygun olarak yürürlüğe giren 2821 sayılı Sendikalar Kanunu (SK) ve 2822 sayılı Toplu İş Sözleşmesi, Grev ve Lokavt Kanunu (TSGLK) 05.05.1983 tarihinde sadece Milli Güvenlik Kurulunda görüşülerek kabul edilmiş, 07.05.1983 tarih, 18040 sayılı Resmî Gazete’de yayınlanarak yürürlüğe girmiştir. Her iki yasa da 1963-1980 tarihleri arasında yürürlükte olan 274 ve 275 sayılı yasalara dönük eleştiriler üzerinden şekillendirilmişlerdir. 274 ve 275 sayılı yasalara işverenler ve darbeyi gerçekleştirenlerin eleştirileri önemli ölçüde 2821 ve 2822 sayılı yasaların getirmiş olduğu yeni düzenlemelerin gerekçesini oluşturmuşlardır.
1982 Anayasası ve buna bağlı olarak çıkarılan 2821 sayılı Sendikalar Kanunu ile 2822 sayılı Toplu İş Sözleşmesi, Grev ve Lokavt Kanunu, bu yeni dönemin hukukî altyapısını oluşturmuştur.
Kısaca 1980 sonrası sendikal hakları düzenleyen yasalar, 1963-1980 dönemindeki 274 ve 275 sayılı yasalara yöneltilen işveren eleştirileri doğrultusunda şekillendirilmiştir. 1980 öncesi dönem, “dağınık, parçalanmış ve yozlaşmış” olarak nitelendirilmiş ve bu durumun düzeltilmesi için “güçlü sendikacılık” adı altında merkeziyetçi ve kısıtlayıcı bir yapı getirilmiştir.
- Grev korkusu ve hakların kısıtlanması
1980 sonrası dönemde, işveren kesimi ve darbe yönetimi, 1963-1980 dönemindeki grevleri “hak çizgisini aşan” eylemler olarak nitelendirmiştir. TİSK Genel Sekreteri Halit Narin’in “20 yıldır biz ağladık onlar güldü” şeklindeki ifadesi, dönemin ruhunu ve işverenlerin beklentilerini özetler niteliktedir. Yeni düzenlemelerle, grev hakkı ekonomik ve milli sınırlarla çevrilmiş, sendikaların faaliyet alanı sadece “sendikal faaliyet” (toplu sözleşme) ile sınırlandırılmaya çalışılmıştır.
- İdeolojik sendikacılık söylemi ve siyaset yasağı
Dönemin en belirgin özelliklerinden biri, 1980 öncesi sendikal faaliyetlerin “ideolojik sendikacılık” olarak yaftalanmasıdır. 1961-1980 dönemi için işverenler ve işveren temsilcileri tarafından yapılan değerlendirmelerin bir boyutunu da bu dönemde en azından bazı sendikaların “ideolojik sendikacılık” yaptığı saptaması oluşturmaktadır. Bu saptamalarda “ideoloji” kavramı, belirli bir dünya görüşü ekseninde olayları sistematik ve belirli bir iç tutarlılık içerisinde açıklama anlamında kullanılmamıştır. İdeoloji ve ideolojik sendikacılık bir sendikal anlayışı olumsuz olarak nitelendirmek için kullanılmıştır. Bu kullanış tarzı olumsuz anlamıyla günümüze kadar gelmiştir.
İdeoloji kavramına olumsuz anlam yükleyerek görüşlerini dile getiren işverenler “Türkiye’de yerleşen ve her gün yaygınlaşan ideolojik sendikacılık anlayışı, hedef olarak işverenleri seçmiş bulunmaktadır” sözleriyle sendikaları suçlamışlar, sınıf çıkarlarını önceleyen sendikacılık anlayışını mahkûm etmeye çalışmışlardır. İşveren temsilcilerine göre, toplu sözleşmeleri ekonomik çıkar kavgasından öte siyasi ve ideolojik bir kavgaya dönüşmüştür. Bu söylem üzerinden, sendikaların siyasetle uğraşması, siyasi partilerle ilişki kurması yasaklanmış ve sendikalar sadece üyelerinin ekonomik çıkarlarını koruyan dar bir alana hapsedilmek istenmiştir. 1982 Anayasası’nın 52. maddesi gibi düzenlemelerle sendikalara siyaset yasağı getirilmiş, sendika yöneticiliği ile siyasi görevler bağdaşmaz hâle getirilmiştir.
- İşkolu sendikacılığı dayatması ve çifte baraj sistemi
2821 sayılı yasa, “güçlü sendikacılık” yaratma iddiasıyla sendikal örgütlenmeyi sadece işkolu düzeyi ile sınırlandırmıştır. 274 sayılı yasanın izin verdiği işyeri ve meslek sendikaları yasaklanmıştır. Bu durum, sendika enflasyonunu önleme ve dağınık yapıyı toparlama gerekçesiyle savunulmuştur.
Milli Güvenlik Konseyinde kabul edilen bu modele göre, sendikaların toplu iş sözleşmesi yapabilmesi için çifte baraj sistemi getirilmiştir:
İşkolu barajı: Sendikanın kurulu bulunduğu işkolunda çalışan işçilerin en az %10’unu üye yapması gerekmektedir.
İşyeri barajı: İşyerinde çalışan işçilerin yarıdan fazlasının sendika üyesi olması gerekmektedir.
Ayrıca, üyeliklerde sahteciliği önleme gerekçesiyle sendika üyeliği ve istifası noter şartına bağlanmıştır. Yetki tespiti süreçleri merkezîleştirilerek Çalışma Bakanlığının kontrolüne ve bilgisayar sistemine entegre edilmiştir.
- Toplu sözleşme düzeyinin sınırlandırılması
2822 sayılı yasa ile işkolu düzeyinde toplu iş sözleşmesi uygulaması kaldırılmış, sözleşme düzeyi işyeri ve işletme ile sınırlandırılmıştır. 1982 Anayasası’nın 53. maddesi ile “Aynı işyerinde aynı dönem için birden fazla toplu iş sözleşmesi yapılamaz ve uygulanamaz” hükmü getirilerek, 1963-1980 dönemindeki çoklu sözleşme pratiği anayasal düzeyde yasaklanmıştır. Bu düzenleme, işyerinde tek bir normatif düzenlemenin hâkim olmasını ve iş barışının sağlanmasını amaçladığı iddiasıyla savunulmuştur.
Sonuç
1980 sonrası oluşturulan sendikal mevzuat, 1963-1980 döneminin özgürlükçü ve çoğulcu yapısına bir tepki olarak doğmuştur. Çok düzeyli toplu pazarlık yasaklanmıştır. Sendikal örgütlenme işkolu düzeyinde sendikacılıkla merkezîleştirilmiş, ancak aynı merkezîleşmenin toplu pazarlık birimi için de yapılmasına izin verilmeyerek toplu pazarlık birimi işyeri/işletme olarak belirlenmiştir. Böylece işkolu düzeyinde örgütlenmek zorunda olan ancak işkolu düzeyinde toplu pazarlık ve grev hakkı bulunmayan bir sendikal yapı oluşturulmuştur. Bu garabet hâlen de devam etmektedir. İşkolu barajını aşmamış veya işyeri, meslek sendikası olarak kurulan sendikalara toplu sözleşme hakkı verilmeyerek bu sendikaların gerçek anlamda sendika olmasının önüne ket vurulmuştur.
Böylece işçilerin sendika seçme özgürlükleri çok önemli ölçüde sınırlandırılmıştır. Grev yasakları ve grev erteleme adı altında etkili grevlerin yasaklanması ile devletten ve/veya işverenden icazet almadan toplu sözleşme yetkisi alması neredeyse olanaksız hâle gelmiş, güdümlü ve etkisiz bir sendikal yapı var edilmiştir. Var olan toplu pazarlık sistemi; sendikaları denetim altına almayı, grev hakkını kısıtlamayı ve sendikal rekabeti devlet kontrolündeki barajlarla sınırlandırmayı hedefleyen yasakçı bir çerçeve içerisinde tam bir açmaz içerisine itilmiştir.
